Value for money?

Evaluarea programelor. Sau cum putem încerca să cheltuim rațional banii publici

Autor: Raluca Gârboan, Călin Hințea | Categoria: Administraţie
23-01-2011

Numărul pensionarilor de invaliditate a crescut între anii  1990 și  2008 cu 430%.  În județul Bihor, în anul 2008, aproape 30% dintre pensionari erau cazuri de invaliditate. În județul Vaslui, s-a construit o școală modernă într-un sat fără copii. Rezultatele studiului internaţional PISA, ce are la bază eşantioane reprezentative de elevi de 15 ani, din 65 de ţări, plasează România pe locul 49, ultima din UE, cu doar două ţări din Europa pe poziţii mai slabe (Muntenegru şi Albania). Aceste exemple, aparent disparate, sunt în parte consecința lipsei evaluării politicilor publice și a aplecării asupra acestui subiect doar în cazul apariției unor crize în sistem sau a scandalurilor publice.

În orice democrație, una din “obsesiile” sănătoase ale societății trebuie să fie modul în care sunt cheltuiți banii publici. Unul dintre instrumentele care stau la dispoziția decidenților publici din România pentru a răspunde acestui interes este evaluarea programelor.

Organizarea recentă a unei dezbateri, pe această temă, la Parlament de către Evalrom s-a lovit de o mică problemă: nici un parlamentar nu părea interesat să participe. O abordare facilă ar fi să reducem totul la lipsa de interes a aleșilor. De fapt, parlamentarii (cu anumite excepții probabil), ca și multi alți decidenți publici, nu înţeleg ce înseamnă acest concept și cum ar putea să îi ajute în activitatea lor.

Edwards Deming spunea:  „In God we trust. All others must bring data”. O condiție esențială a promovării evaluării ține de înclinația societății și a mediului public spre fundamentarea deciziei pe studii și date empirice. În ce măsura avem acest mediu stimulativ în România este o întrebare la care trebuie să medităm.  Chiar simplul acces la date statistice publice este o provocare.

Ne putem întreba spre exemplu de ce Parlamentul nu are o unitate de evaluare proprie, capabilă să realizeze o analiză primară sau secundară a impactului reglementărilor pe care le discută. Acest lucru ar economisi mulți bani și multe eforturi de corectare ulterioară a unor legi a căror implementare s-a dovedit dificilă datorită lipsei unor evaluări de impact.

Orice politician din lume își dorește obiective de genul: “ameliorarea”, “îmbunătățirea, ”un minimum de…” dintr-un motiv simplu: nu sunt măsurabile și, ca atare, nu poate fi tras la răspundere atunci când se apropie alegerile. Din acest punct de vedere, includerea evaluării pe scară largă în monitorizarea eficacității și eficienței politicilor publice poate fi “periculoasă”. Pe de altă parte, un politician inteligent ar trebui să realizeze avantajul pe care accesul la date și evaluari empirice îl ofera în procesul de luare a deciziei.

Dezbaterea publică din România este incandescentă pe subiectul cheltuirii banilor publici, dar mai ales în ceea ce privește prioritățile politice (unde merg banii publici) și etica deciziilor (cheltuirea ilegală sau imorală a banilor publici). O rafinare a acestei discuții ar fi cea de natură tehnică: în ce măsură impactul intervențiilor publice poate fi măsurat și optimizat printr-un demers structurat de evaluare? Avem organisme de audit, dar evaluarea înseamnă mult mai mult decât simpla măsurare a conformității acțiunii publice cu normele legale existente, înseamnă un efort de masurare și inovare a politicilor publice. Evaluarea de programe poate fi un răspuns (parțial) în cheltuirea rațională a banului public în momentul în care intervenţiile finanţate sau cofinanţate din bani publici vor fi monitorizate şi evaluate profesionist.

Toate acestea ar fi posibile ȋntr-un sistem de bugetare pe bază de programe şi proiecte, similar PPBS (Planning Programming Budgeting System). Diferenţa fundamentală faţă de organizarea actuală a sistemului administrativ ar fi standardizarea (pe cât posibil) activităţilor din administraţia publică sub forma unor programe şi a unor proiecte, transformându-le astfel ȋn ceva evaluabil. Fie că este privită ca instrument în procesul de prioritizare a activităţilor care urmează a fi susţinute din bani publici (în acest moment, în Romania, există 46.000 de lucrări de investiţii începute, pentru finalizarea cărora ar fi necesare 40 de miliarde de euro), fie că reprezintă o sursă importantă de date în procesul de management (spre exemplu în reforma administrației centrale sau locale), evaluarea este o pârghie necesară în orice context în care trebuie luată o decizie ȋn mod raţional, şi nu pe baza unor impresii subiective.

Aparitia și dezvoltarea spectaculoasă a evaluarii programelor nu a fost o inițiativă pur academică: ea s-a dezvoltat în State Unite pe baza unei întrebari simple aparute în politică: de ce cheltuim tot mai mulți bani în domenii precum protecție socială, educație sau sănătate iar rezultatele nu sunt direct ci, uneori, invers proporționale? Opinia publică a devenit din ce în ce mai precaută, cerând dovezi pentru succesul programelor care urmau a fi susţinute din bani publici. În aceste condiţii, evaluarea a cunoscut un adevărat boom, numărul celor care o consideră esenţială pentru reuşita unui program crescând spectaculos. Cultura politica s-a orientat înspre această abordare ce presupunea o forma sau alta de evaluare în ceea ce privește programele finanțate din bani publici (de unde și rolul essențial pe care îl are U.S. Government Accountability Office).

Până în acest moment, in România, evaluarea este legată, în principal, de utilizarea fondurilor europene. Programele şi proiectele finanţate din fondurile de pre-aderare (PHARE, ISPA, SAPARD) au beneficiat de sisteme de monitorizare stabilite de către Uniunea Europeană. Aceasta a condus la o anumită dezvoltare a capacităţii de monitorizare în instituţiile administraţiei publice româneşti. Au rămas însă două principale probleme de rezolvat: extrapolarea practicii de monitorizare şi evaluare – utilizarea unor sisteme de monitorizare şi evaluare pentru activităţile şi proiectele finanţate din fonduri publice autohtone şi dezvoltarea unei capacităţi de evaluare internă în instituţiile publice. Capacitatea internă de evaluare există actualmente, într-un stadiu embrionar, în instituţiile administraţiei publice centrale. A fost înfiinţată Unitatea Centrală de Evaluare (actualul ACIS) în cadrul ministerului Finanţelor Publice şi, alături de aceasta, s-au creat Unităţile de Evaluare în cadrul autorităţilor de management ale majorităţii celorlalte ministere. Există și alte inițiative lăudabile precum proiectul UCRAP de introducere pe scara larga a CAF (Common Assessment Framework) în administrația publică din România.

În noiembrie 2006, Guvernul României, prin Unitatea Centrală de Evaluare, a lansat Strategia Naţională de Evaluare (SNE). Prin aceasta se aduc unele lămuriri legate de principiile evaluării şi de organizarea unui sistem naţional de evaluare. Inexistenţa unei culturi a evaluării în spaţiul public şi privat din România precum şi capacitatea slabă de evaluare sesizată la nivelul ţării noastre justifică stabilirea unui obiectiv general prin care se propune realizarea „unui sistem naţional de evaluare funcţional”. În ceea ce privește obiectivele operaționale însă realitatea este înca la nivel de “wishful thinking”.

Obiectivele actuale ale SNE trebuie reformulate pornind de la situaţia reală din sistemul administrativ românesc. Nu numai că ȋn prezent nu există în cadrul legislativ referiri concrete la obligativitatea monitorizării şi evaluării intervenţiilor finanţate sau co-finanţate din bani publici, dar, în practica administrativă românească, nu există suficienţi specialişti formaţi în domeniul evaluării şi monitorizării. Sistemul universitar nu pare, în acest moment, capabil să ofere programe de evaluare.

În 2007, o cercetare care analiza cultura şi capacitatea de evaluare a programelor în România la nivel regional şi local a ajuns la următoarele concluzii: 41.2% din instituţiile investigate erau situate pe o zonă de evaluare „pre-cultură” în timp ce 54% erau la un nivel scăzut de cultură. În privinţa capacităţii de evaluare,  45% din instituţiile investigate aveau o capacitate de evaluare foarte scăzută, în timp ce 51% au o capacitate de evaluare scăzută spre medie. 63 % dintre instituţiile investigate nu au în structură angajaţi pregătiţi în evaluare. În 2010, cercetarea a fost reluată, însă rezultatele nu au fost semnificativ diferite.

Exista în România un mic grup de oameni și instituții care încearcă să promoveze evaluarea ca și instrument de politici publice. Eficiența acestui efort este însa direct legată de capacitatea decidenților de a întelege cât de mult le poate simplifica evaluarea munca.

Etichetele atasate acestui articol:, , , , ,

Comentarii (1)

  1. Pingback: Despre PIB, Buget şi unde dispar banii | Cogitus

» » tipareste acest articol

Value for money? | Evaluarea programelor. Sau cum putem încerca să cheltuim rațional banii publici

Autor: Raluca Gârboan, Călin Hințea | Categoria: Administraţie

Numărul pensionarilor de invaliditate a crescut între anii  1990 și  2008 cu 430%.  În județul Bihor, în anul 2008, aproape 30% dintre pensionari erau cazuri de invaliditate. În județul Vaslui, s-a construit o școală modernă într-un sat fără copii. Rezultatele studiului internaţional PISA, ce are la bază eşantioane reprezentative de elevi de 15 ani, din 65 de ţări, plasează România pe locul 49, ultima din UE, cu doar două ţări din Europa pe poziţii mai slabe (Muntenegru şi Albania). Aceste exemple, aparent disparate, sunt în parte consecința lipsei evaluării politicilor publice și a aplecării asupra acestui subiect doar în cazul apariției unor crize în sistem sau a scandalurilor publice.

În orice democrație, una din “obsesiile” sănătoase ale societății trebuie să fie modul în care sunt cheltuiți banii publici. Unul dintre instrumentele care stau la dispoziția decidenților publici din România pentru a răspunde acestui interes este evaluarea programelor.

Organizarea recentă a unei dezbateri, pe această temă, la Parlament de către Evalrom s-a lovit de o mică problemă: nici un parlamentar nu părea interesat să participe. O abordare facilă ar fi să reducem totul la lipsa de interes a aleșilor. De fapt, parlamentarii (cu anumite excepții probabil), ca și multi alți decidenți publici, nu înţeleg ce înseamnă acest concept și cum ar putea să îi ajute în activitatea lor.

Edwards Deming spunea:  „In God we trust. All others must bring data”. O condiție esențială a promovării evaluării ține de înclinația societății și a mediului public spre fundamentarea deciziei pe studii și date empirice. În ce măsura avem acest mediu stimulativ în România este o întrebare la care trebuie să medităm.  Chiar simplul acces la date statistice publice este o provocare.

Ne putem întreba spre exemplu de ce Parlamentul nu are o unitate de evaluare proprie, capabilă să realizeze o analiză primară sau secundară a impactului reglementărilor pe care le discută. Acest lucru ar economisi mulți bani și multe eforturi de corectare ulterioară a unor legi a căror implementare s-a dovedit dificilă datorită lipsei unor evaluări de impact.

Orice politician din lume își dorește obiective de genul: “ameliorarea”, “îmbunătățirea, ”un minimum de…” dintr-un motiv simplu: nu sunt măsurabile și, ca atare, nu poate fi tras la răspundere atunci când se apropie alegerile. Din acest punct de vedere, includerea evaluării pe scară largă în monitorizarea eficacității și eficienței politicilor publice poate fi “periculoasă”. Pe de altă parte, un politician inteligent ar trebui să realizeze avantajul pe care accesul la date și evaluari empirice îl ofera în procesul de luare a deciziei.

Dezbaterea publică din România este incandescentă pe subiectul cheltuirii banilor publici, dar mai ales în ceea ce privește prioritățile politice (unde merg banii publici) și etica deciziilor (cheltuirea ilegală sau imorală a banilor publici). O rafinare a acestei discuții ar fi cea de natură tehnică: în ce măsură impactul intervențiilor publice poate fi măsurat și optimizat printr-un demers structurat de evaluare? Avem organisme de audit, dar evaluarea înseamnă mult mai mult decât simpla măsurare a conformității acțiunii publice cu normele legale existente, înseamnă un efort de masurare și inovare a politicilor publice. Evaluarea de programe poate fi un răspuns (parțial) în cheltuirea rațională a banului public în momentul în care intervenţiile finanţate sau cofinanţate din bani publici vor fi monitorizate şi evaluate profesionist.

Toate acestea ar fi posibile ȋntr-un sistem de bugetare pe bază de programe şi proiecte, similar PPBS (Planning Programming Budgeting System). Diferenţa fundamentală faţă de organizarea actuală a sistemului administrativ ar fi standardizarea (pe cât posibil) activităţilor din administraţia publică sub forma unor programe şi a unor proiecte, transformându-le astfel ȋn ceva evaluabil. Fie că este privită ca instrument în procesul de prioritizare a activităţilor care urmează a fi susţinute din bani publici (în acest moment, în Romania, există 46.000 de lucrări de investiţii începute, pentru finalizarea cărora ar fi necesare 40 de miliarde de euro), fie că reprezintă o sursă importantă de date în procesul de management (spre exemplu în reforma administrației centrale sau locale), evaluarea este o pârghie necesară în orice context în care trebuie luată o decizie ȋn mod raţional, şi nu pe baza unor impresii subiective.

Aparitia și dezvoltarea spectaculoasă a evaluarii programelor nu a fost o inițiativă pur academică: ea s-a dezvoltat în State Unite pe baza unei întrebari simple aparute în politică: de ce cheltuim tot mai mulți bani în domenii precum protecție socială, educație sau sănătate iar rezultatele nu sunt direct ci, uneori, invers proporționale? Opinia publică a devenit din ce în ce mai precaută, cerând dovezi pentru succesul programelor care urmau a fi susţinute din bani publici. În aceste condiţii, evaluarea a cunoscut un adevărat boom, numărul celor care o consideră esenţială pentru reuşita unui program crescând spectaculos. Cultura politica s-a orientat înspre această abordare ce presupunea o forma sau alta de evaluare în ceea ce privește programele finanțate din bani publici (de unde și rolul essențial pe care îl are U.S. Government Accountability Office).

Până în acest moment, in România, evaluarea este legată, în principal, de utilizarea fondurilor europene. Programele şi proiectele finanţate din fondurile de pre-aderare (PHARE, ISPA, SAPARD) au beneficiat de sisteme de monitorizare stabilite de către Uniunea Europeană. Aceasta a condus la o anumită dezvoltare a capacităţii de monitorizare în instituţiile administraţiei publice româneşti. Au rămas însă două principale probleme de rezolvat: extrapolarea practicii de monitorizare şi evaluare – utilizarea unor sisteme de monitorizare şi evaluare pentru activităţile şi proiectele finanţate din fonduri publice autohtone şi dezvoltarea unei capacităţi de evaluare internă în instituţiile publice. Capacitatea internă de evaluare există actualmente, într-un stadiu embrionar, în instituţiile administraţiei publice centrale. A fost înfiinţată Unitatea Centrală de Evaluare (actualul ACIS) în cadrul ministerului Finanţelor Publice şi, alături de aceasta, s-au creat Unităţile de Evaluare în cadrul autorităţilor de management ale majorităţii celorlalte ministere. Există și alte inițiative lăudabile precum proiectul UCRAP de introducere pe scara larga a CAF (Common Assessment Framework) în administrația publică din România.

În noiembrie 2006, Guvernul României, prin Unitatea Centrală de Evaluare, a lansat Strategia Naţională de Evaluare (SNE). Prin aceasta se aduc unele lămuriri legate de principiile evaluării şi de organizarea unui sistem naţional de evaluare. Inexistenţa unei culturi a evaluării în spaţiul public şi privat din România precum şi capacitatea slabă de evaluare sesizată la nivelul ţării noastre justifică stabilirea unui obiectiv general prin care se propune realizarea „unui sistem naţional de evaluare funcţional”. În ceea ce privește obiectivele operaționale însă realitatea este înca la nivel de “wishful thinking”.

Obiectivele actuale ale SNE trebuie reformulate pornind de la situaţia reală din sistemul administrativ românesc. Nu numai că ȋn prezent nu există în cadrul legislativ referiri concrete la obligativitatea monitorizării şi evaluării intervenţiilor finanţate sau co-finanţate din bani publici, dar, în practica administrativă românească, nu există suficienţi specialişti formaţi în domeniul evaluării şi monitorizării. Sistemul universitar nu pare, în acest moment, capabil să ofere programe de evaluare.

În 2007, o cercetare care analiza cultura şi capacitatea de evaluare a programelor în România la nivel regional şi local a ajuns la următoarele concluzii: 41.2% din instituţiile investigate erau situate pe o zonă de evaluare „pre-cultură” în timp ce 54% erau la un nivel scăzut de cultură. În privinţa capacităţii de evaluare,  45% din instituţiile investigate aveau o capacitate de evaluare foarte scăzută, în timp ce 51% au o capacitate de evaluare scăzută spre medie. 63 % dintre instituţiile investigate nu au în structură angajaţi pregătiţi în evaluare. În 2010, cercetarea a fost reluată, însă rezultatele nu au fost semnificativ diferite.

Exista în România un mic grup de oameni și instituții care încearcă să promoveze evaluarea ca și instrument de politici publice. Eficiența acestui efort este însa direct legată de capacitatea decidenților de a întelege cât de mult le poate simplifica evaluarea munca.




Etichetele atasate acestui articol: , , , , ,