Scurtă sinteză a 2 decenii de tranziție

Instituții publice versus instituții private din perspectiva structurilor regionale

Autor: Adrian Covasnianu | Categoria: Administraţie
05-12-2011

Odată cu schimbarea de regim politic, începând cu anul 1990, instituțiile publice se află în fața unui examen dificil, acela de a se restructura și reorganiza pentru a face față unei economii globalizate și competitive. Noua ordine economică impunea transformarea României, de la un stat (hiper)centralizat, greoi, către un stat “liber” și modern, bazat pe o economie de piață funcțională, articulat de structuri publice flexibile.

Trebuie precizat faptul că, deși rolul capitalei nu poate fi omis (vorbim de un stat centralizat în care mai bine de 20 % din produsul intern brut al țării este produs de București), articolul de față se axează pe studierea dinamicii structurilor regionale ale instituțiilor publice și private de la nivel teritorial, exceptând capitala.

Cu toate că au trecut mai bine de 21 de ani, instituțiile publice au fost timid (re)organizate, reformate și uneori chiar fragmentate, fără a fi eficientizate.

În tot acest timp, mediile publice din domeniile infrastructurii (feroviare, rutiere, de telecomunicație), juridic, sanitar și al administrației publice au încercat să se adapteze, urmând îndeaproape (uneori orbește!) caroiajul non-administrativ al regiunilor de dezvoltare.

Astfel, între 1990-2000, mediile publice au trecut printr-o etapă de cvasi-tranziție, serviciile centralizate din perioada comunistă fiind “metamorfozate” în structuri similare, diferind doar titulatura acestora. Unele companii și-au schimbat doar denumirea, altele s-au divizat (este cazul Institutului Național de Meteorologie și Hidrologie care s-a scindat în două, o entitate pentru monitorizarea vremii și una pentru hidrologie și gospodărirea apelor) și chiar s-au reorganizat în structuri mai mici, necesare pentru o gestionare mai eficientă a teritoriului (Societatea Națională de Căi Ferate a fost împărțită în patru macro-structuri: Compania Națională de Căi Ferate C.F.R. S.A., Societatea Națională de Transport Feroviar de Călători C.F.R. Călători – S.A., Societatea Națională de Transport Feroviar de Marfă C.F.R. Marfă și Autoritatea Feroviară A.F.E.R.). Acum, sediile regionale ale instituțiilor publice se păstrează, fiind localizate, în general, în principalele orașe ale țării, foste capitale de regiuni istorice, respectiv București, Iași, Constanța, Cluj-Napoca, Craiova, Timișoara. La nivel regional, se constată că există și unele localități pe un palier inferior (din punct de vedere demografic), ce atentează la funcția regională, concurând cu cele principale.

Analizând figura nr.1, observăm că în cazul regiunii de dezvoltare Nord-Est, suprapusă parțial peste Moldova istorică, Bacăul “fură” 6 sedii regionale de instituții publice. O situație ce ne poate duce cu gândul la descentralizare (politică) se întâlnește și la nivelul regiunii de dezvoltare Centru, inserată pe centrul Transilvaniei, aici având nu mai puțin de trei localități cu veleități regionale, respectiv Brașov, Târgu-Mureș și Sibiu, dispuse relativ periferic.

Ulterior, începând cu anul 2000, numărul mediilor publice crește, atât ca urmare a descentralizării unor servicii, cât și din prisma îndeplinirii unor cerințe ale Uniunii Europene (organisme obligatorii impuse de aderarea la blocul comunitar). Conform figurii nr.2, deși s-a dublat numărul acestora, transformările care s-au produs nu influențează nucleele cu premise de ordin regional.

Această perioadă, „afectată” de aplicarea politicii de dezvoltare regională (legea 151/1998), poate fi percepută ca o (nouă) etapă de regionalizare. Deși cele 8 regiuni (de dezvoltare) nu se inserează pe provinciile istorice, acestea au suferit unele compromisuri (de ordin teritorial și demografic), fiind structuri relativ omogene. Aceste entități non-administrative au un caracter pur statistic și de gestionare a fondurilor de pre-aderare, majoritatea structurilor publice încercând să se insereze acestora cât mai mult. Din păcate, regiunile de dezvoltare au fost uzitate ca și model, fără a se ține cont de consecințele ce decurg din noile structuri create. Prin urmare, unele decizii se dovedesc a fi haotice.

Astfel, domeniul protecției mediului, prin cele 2 structuri independente juridic și complementare din punct de vedere profesional (Agenția de Protecție a Mediului și Garda de Mediu) sunt situate în localități diferite la nivelul aceleași regiuni de dezvoltare. La nivelul regiunii de dezvoltare Nord-Est, sediul teritorial al Agenției de Protecție a Mediului este localizat în Bacău, iar locația Gărzii Naționale de Mediu a fost stabilită la Suceava; în cadrul Regiunii de Dezvoltare Sud-Vest, Comisariatul Teritorial de Mediu este amplasat în Râmnicu-Vâlcea, în timp ce Agenția Regională de Mediu se află în Craiova. Aceste delocalizări, ca urmare a descentralizării, pot impune probleme de accesibilitate și deservire optimă.

Odată cu instalarea crizei economice mondiale, începând cu anul 2008, statul român s-a aflat în poziția “ingrată” de a-și reforma instituțiile subordonate, încercate de dese reformări și descentralizări. Problema devine din ce în ce mai acută, ca urmare a presiunilor de pe plan extern. Deși era nevoie de o restructurare de “jos în sus”, fiind necesare analize micro-scalare (structurile județene), reforma s-a aplicat începând de la nivel central, fără a se ține cont de problemele structurale de la nivel local. Cu alte cuvinte, actuala criză a fost “rezolvată” în mod brutal, desființându-se o serie de structuri locale. Lipsa de coerență și strategie a afectat domeniile de activitate: sanitar, juridic, cel al poștei și al infrastructurii feroviare.

Actuala reformă, “susținută” de Comisia Europeană și Fondul Monetar Internațional, a dus la crearea unor decalaje și mai evidente în ce privește deservirea populației cu servicii publice în loc să eficientizeze și să reorganizeze mediile publice și implicit Statul Român.

Reforma din Sănătate s-a axat pe desființarea și reprofilarea unor unități sanitare, în vederea îndeplinirii unui criteriu european, de finanțare per pat (5,61 paturi raportate la mia de locuitori). Cu toate că atingerea acestui indicator economico-sanitar trebuia să se facă echilibrat, ținându-se cont de realitatea teritorială, decalajele existente înainte și după reformă s-au perpetuat și chiar accentuat. Este cazul județelor Botoșani, Vrancea și Dolj, unde areale întregi nu sunt deservite de unități sanitare. Situația cea mai gravă se înregistrează în județul Tulcea, unde, prin desființarea singurului spital din Deltă, cel de la Sulina, s-au încălcat și legislațiile internaționale (semnate de către statul român) cu privire la convențiile și codurile internaționale din domeniul securității portuare și a ocrotirea vieţii umane pe mare.

Actul juridic nu a scăpat de “eficientizare”, instanțele de judecată fiind “condamnate” de Mica Reformă din Justiție. Anunțată ca o soluție în vederea eficientizării operativității Curților de Apel, aceasta s-a tradus în desființarea unui număr de 23 de judecătorii. Deși unele decizii de dovedesc de bun augur (unele judecătorii și tribunale nu funcționau), rezultatul nu va eficientiza și crește rapiditatea soluționării cazurilor aflate pe rol, ci va conduce la o centralizare a actului juridic, traducându-se într-o scăderea a accesibilității populației (de exemplu, ca urmare a desființării judecătorii Murgeni, cea mai apropiată instanță se află la o distanță de circa 40 km, respectiv la Bârlad) și la o aglomerarea a actualelor judecătorii și tribunale.

Domeniul transporturilor feroviare de călători și marfă nu a fost “cruțat” de reformă, după mai bine de 20 de ani de amânări. Din păcate, cele 8 regionale de transport au fost decapitate, rămânând doar 4 entități teritoriale. Aceste transformări nu au avut ca efect eficientizarea sistemului feroviar, din contră, în urma concedierii angajaților din sistem, întregul colos s-a adâncit din ce în ce mai mult într-o criză.

Ultima etapă, între anii 2010 și 2011, nu modifică semnificativ centrele de putere, sediile regionale rămânând inserate în capitalele de regiuni istorice (figura nr.3).

Cu toate că această perioadă este destul de scurtă (doar 2 ani) raportată la etapele anterioare, evenimentele începute la finele anului 2008 sunt accelerate, unele instituții publice fiind chiar desființate (Agenția Națională de Protecția a Consumatorilor a renunțat la structurile regionale).

Concluzionând această scurtă trecere în revistă, putem afirma că cei 21 de ani pe care i-a avut la dispoziție statul român prin instituțiile publice pe care le coordonează, nu au fost de ajuns pentru a eficientiza și debirocratiza aceste structuri.

Oare putem vorbi de un stat eșuat? Se pune întrebarea (firească) ce a făcut mediul privat în această perioadă?

Dacă analizăm din perspectiva economică, observăm că o serie de companii chiar se descurcă, iar unele prosperă, deși întregul mediu de afaceri a fost afectat de valuri de dificultăți financiare (creșterea excesivă a fiscalității, impozitarea crescută plus criza economică care a “cernut” mediul privat).

Două exemple (pozitive din perspectiva eficienței economice) le considerăm elocvente, respectiv din domeniul transportului feroviar de marfă și din domeniul curieratului.

Ca urmare a faptului că piața transportului feroviar s-a liberalizat (către finele anului 1998), au apărut o serie de operatori privați care atentau la poziția de monopol a operatorului național C.F.R. Marfă. Cu toate că, la finele anului 2009, compania națională avea o cotă de piață de 75 % și un număr de 16.220 de angajați angrenați prin cele 8 regionale, a reușit „performanța negativă” de a înregistra pierderi totale de peste 60 milioane de euro. În schimb, principalul concurent privat – Grup Feroviar Român – dispunând de doar 1.558 de lucrători și de o rețea teritorială articulată în 16 structuri regionale, printr-un management privat eficient, reușește să raporteze un profit de 2,4 milioane de euro, având o cotă de piață de 16 %.

În domeniul curieratului, datorită slăbiciunii sistemului național de poștă, cauzat de întârzierile de livrare și de costurile ridicate, raportate la calitatea serviciilor, cota de piață a Companiei Naționale de Poștă a avut de suferit, ajungând la doar 5 % în anul 2009. În schimb, companiile private, beneficiind de un management eficient și de un personal dinamic, au câștigat teren. Astfel, cota cea mai mare din “felia” curieratului la nivelul anului 2009 a revenit companiei Fan-Courier, care cu ajutorul a doar 2.200 de angajați a ajuns să aibă un profit raportat de peste 7,3 milioane de euro, față de pierderile totale de 45 milioane de euro înregistrate de Compania Națională de Poștă.

Analizând cei 21 de ani scurși, observăm că niciodată problema instituțiilor publice nu a fost tratată corect. Întreaga “strategie” aplicată de toate regimurile politice a urmat o direcție eronată, încercând să eficientizeze instituțiile statului, de “sus”, pornind de la nivel central, către nivelul județean, de “jos”. Din păcate, această modalitate de abordare, de sus în jos, nu optimizează nivelul local, evidențiind o restructurare “pe hârtie” la nivel regional. Prin urmare, nu s-a mizat  pe o eficientizare completă, iar regimurile politice care s-au succedat au reformat în continuu aceste structuri. Din păcate, nu putem discuta de o descentralizare reală, ancorată în realitate, ci doar de reorganizări și relocări de sedii regionale în funcție de apartenența politică.

În concluzie, observăm că politica de descentralizare nu are efectele scontate, cel puțin pentru mediul public. În timp ce instituțiile publice copiază caroiajele regiunilor de dezvoltare (inserându-se complet sau parțial), instituțiile private se dovedesc mult mai flexibile, limitele de județe chiar și de regiuni dovedindu-se permeabile, ușor de depășit în încercarea de maximizare a profitului.

Rămâne de văzut dacă mediul public va asculta de poveștile (de succes) ale antreprenorilor și ale managerilor companiilor private în vederea eficientizării și deservirii populației cu servicii publice.

Sursă: lucrarea de doctorat “Regiunile de dezvoltare în România europeană. Între deziderat politic și realitate teritorială” susținută în ședință publică pe data de 23.09.2011 la Universitatea “Al.I.Cuza” din Iași.

Etichetele atasate acestui articol:, ,

Nu se pot adauga comentarii la acest articol.

» » tipareste acest articol

Scurtă sinteză a 2 decenii de tranziție | Instituții publice versus instituții private din perspectiva structurilor regionale

Autor: Adrian Covasnianu | Categoria: Administraţie

Odată cu schimbarea de regim politic, începând cu anul 1990, instituțiile publice se află în fața unui examen dificil, acela de a se restructura și reorganiza pentru a face față unei economii globalizate și competitive. Noua ordine economică impunea transformarea României, de la un stat (hiper)centralizat, greoi, către un stat “liber” și modern, bazat pe o economie de piață funcțională, articulat de structuri publice flexibile.

Trebuie precizat faptul că, deși rolul capitalei nu poate fi omis (vorbim de un stat centralizat în care mai bine de 20 % din produsul intern brut al țării este produs de București), articolul de față se axează pe studierea dinamicii structurilor regionale ale instituțiilor publice și private de la nivel teritorial, exceptând capitala.

Cu toate că au trecut mai bine de 21 de ani, instituțiile publice au fost timid (re)organizate, reformate și uneori chiar fragmentate, fără a fi eficientizate.

În tot acest timp, mediile publice din domeniile infrastructurii (feroviare, rutiere, de telecomunicație), juridic, sanitar și al administrației publice au încercat să se adapteze, urmând îndeaproape (uneori orbește!) caroiajul non-administrativ al regiunilor de dezvoltare.

Astfel, între 1990-2000, mediile publice au trecut printr-o etapă de cvasi-tranziție, serviciile centralizate din perioada comunistă fiind “metamorfozate” în structuri similare, diferind doar titulatura acestora. Unele companii și-au schimbat doar denumirea, altele s-au divizat (este cazul Institutului Național de Meteorologie și Hidrologie care s-a scindat în două, o entitate pentru monitorizarea vremii și una pentru hidrologie și gospodărirea apelor) și chiar s-au reorganizat în structuri mai mici, necesare pentru o gestionare mai eficientă a teritoriului (Societatea Națională de Căi Ferate a fost împărțită în patru macro-structuri: Compania Națională de Căi Ferate C.F.R. S.A., Societatea Națională de Transport Feroviar de Călători C.F.R. Călători – S.A., Societatea Națională de Transport Feroviar de Marfă C.F.R. Marfă și Autoritatea Feroviară A.F.E.R.). Acum, sediile regionale ale instituțiilor publice se păstrează, fiind localizate, în general, în principalele orașe ale țării, foste capitale de regiuni istorice, respectiv București, Iași, Constanța, Cluj-Napoca, Craiova, Timișoara. La nivel regional, se constată că există și unele localități pe un palier inferior (din punct de vedere demografic), ce atentează la funcția regională, concurând cu cele principale.

Analizând figura nr.1, observăm că în cazul regiunii de dezvoltare Nord-Est, suprapusă parțial peste Moldova istorică, Bacăul “fură” 6 sedii regionale de instituții publice. O situație ce ne poate duce cu gândul la descentralizare (politică) se întâlnește și la nivelul regiunii de dezvoltare Centru, inserată pe centrul Transilvaniei, aici având nu mai puțin de trei localități cu veleități regionale, respectiv Brașov, Târgu-Mureș și Sibiu, dispuse relativ periferic.

Ulterior, începând cu anul 2000, numărul mediilor publice crește, atât ca urmare a descentralizării unor servicii, cât și din prisma îndeplinirii unor cerințe ale Uniunii Europene (organisme obligatorii impuse de aderarea la blocul comunitar). Conform figurii nr.2, deși s-a dublat numărul acestora, transformările care s-au produs nu influențează nucleele cu premise de ordin regional.

Această perioadă, „afectată” de aplicarea politicii de dezvoltare regională (legea 151/1998), poate fi percepută ca o (nouă) etapă de regionalizare. Deși cele 8 regiuni (de dezvoltare) nu se inserează pe provinciile istorice, acestea au suferit unele compromisuri (de ordin teritorial și demografic), fiind structuri relativ omogene. Aceste entități non-administrative au un caracter pur statistic și de gestionare a fondurilor de pre-aderare, majoritatea structurilor publice încercând să se insereze acestora cât mai mult. Din păcate, regiunile de dezvoltare au fost uzitate ca și model, fără a se ține cont de consecințele ce decurg din noile structuri create. Prin urmare, unele decizii se dovedesc a fi haotice.

Astfel, domeniul protecției mediului, prin cele 2 structuri independente juridic și complementare din punct de vedere profesional (Agenția de Protecție a Mediului și Garda de Mediu) sunt situate în localități diferite la nivelul aceleași regiuni de dezvoltare. La nivelul regiunii de dezvoltare Nord-Est, sediul teritorial al Agenției de Protecție a Mediului este localizat în Bacău, iar locația Gărzii Naționale de Mediu a fost stabilită la Suceava; în cadrul Regiunii de Dezvoltare Sud-Vest, Comisariatul Teritorial de Mediu este amplasat în Râmnicu-Vâlcea, în timp ce Agenția Regională de Mediu se află în Craiova. Aceste delocalizări, ca urmare a descentralizării, pot impune probleme de accesibilitate și deservire optimă.

Odată cu instalarea crizei economice mondiale, începând cu anul 2008, statul român s-a aflat în poziția “ingrată” de a-și reforma instituțiile subordonate, încercate de dese reformări și descentralizări. Problema devine din ce în ce mai acută, ca urmare a presiunilor de pe plan extern. Deși era nevoie de o restructurare de “jos în sus”, fiind necesare analize micro-scalare (structurile județene), reforma s-a aplicat începând de la nivel central, fără a se ține cont de problemele structurale de la nivel local. Cu alte cuvinte, actuala criză a fost “rezolvată” în mod brutal, desființându-se o serie de structuri locale. Lipsa de coerență și strategie a afectat domeniile de activitate: sanitar, juridic, cel al poștei și al infrastructurii feroviare.

Actuala reformă, “susținută” de Comisia Europeană și Fondul Monetar Internațional, a dus la crearea unor decalaje și mai evidente în ce privește deservirea populației cu servicii publice în loc să eficientizeze și să reorganizeze mediile publice și implicit Statul Român.

Reforma din Sănătate s-a axat pe desființarea și reprofilarea unor unități sanitare, în vederea îndeplinirii unui criteriu european, de finanțare per pat (5,61 paturi raportate la mia de locuitori). Cu toate că atingerea acestui indicator economico-sanitar trebuia să se facă echilibrat, ținându-se cont de realitatea teritorială, decalajele existente înainte și după reformă s-au perpetuat și chiar accentuat. Este cazul județelor Botoșani, Vrancea și Dolj, unde areale întregi nu sunt deservite de unități sanitare. Situația cea mai gravă se înregistrează în județul Tulcea, unde, prin desființarea singurului spital din Deltă, cel de la Sulina, s-au încălcat și legislațiile internaționale (semnate de către statul român) cu privire la convențiile și codurile internaționale din domeniul securității portuare și a ocrotirea vieţii umane pe mare.

Actul juridic nu a scăpat de “eficientizare”, instanțele de judecată fiind “condamnate” de Mica Reformă din Justiție. Anunțată ca o soluție în vederea eficientizării operativității Curților de Apel, aceasta s-a tradus în desființarea unui număr de 23 de judecătorii. Deși unele decizii de dovedesc de bun augur (unele judecătorii și tribunale nu funcționau), rezultatul nu va eficientiza și crește rapiditatea soluționării cazurilor aflate pe rol, ci va conduce la o centralizare a actului juridic, traducându-se într-o scăderea a accesibilității populației (de exemplu, ca urmare a desființării judecătorii Murgeni, cea mai apropiată instanță se află la o distanță de circa 40 km, respectiv la Bârlad) și la o aglomerarea a actualelor judecătorii și tribunale.

Domeniul transporturilor feroviare de călători și marfă nu a fost “cruțat” de reformă, după mai bine de 20 de ani de amânări. Din păcate, cele 8 regionale de transport au fost decapitate, rămânând doar 4 entități teritoriale. Aceste transformări nu au avut ca efect eficientizarea sistemului feroviar, din contră, în urma concedierii angajaților din sistem, întregul colos s-a adâncit din ce în ce mai mult într-o criză.

Ultima etapă, între anii 2010 și 2011, nu modifică semnificativ centrele de putere, sediile regionale rămânând inserate în capitalele de regiuni istorice (figura nr.3).

Cu toate că această perioadă este destul de scurtă (doar 2 ani) raportată la etapele anterioare, evenimentele începute la finele anului 2008 sunt accelerate, unele instituții publice fiind chiar desființate (Agenția Națională de Protecția a Consumatorilor a renunțat la structurile regionale).

Concluzionând această scurtă trecere în revistă, putem afirma că cei 21 de ani pe care i-a avut la dispoziție statul român prin instituțiile publice pe care le coordonează, nu au fost de ajuns pentru a eficientiza și debirocratiza aceste structuri.

Oare putem vorbi de un stat eșuat? Se pune întrebarea (firească) ce a făcut mediul privat în această perioadă?

Dacă analizăm din perspectiva economică, observăm că o serie de companii chiar se descurcă, iar unele prosperă, deși întregul mediu de afaceri a fost afectat de valuri de dificultăți financiare (creșterea excesivă a fiscalității, impozitarea crescută plus criza economică care a “cernut” mediul privat).

Două exemple (pozitive din perspectiva eficienței economice) le considerăm elocvente, respectiv din domeniul transportului feroviar de marfă și din domeniul curieratului.

Ca urmare a faptului că piața transportului feroviar s-a liberalizat (către finele anului 1998), au apărut o serie de operatori privați care atentau la poziția de monopol a operatorului național C.F.R. Marfă. Cu toate că, la finele anului 2009, compania națională avea o cotă de piață de 75 % și un număr de 16.220 de angajați angrenați prin cele 8 regionale, a reușit „performanța negativă” de a înregistra pierderi totale de peste 60 milioane de euro. În schimb, principalul concurent privat – Grup Feroviar Român – dispunând de doar 1.558 de lucrători și de o rețea teritorială articulată în 16 structuri regionale, printr-un management privat eficient, reușește să raporteze un profit de 2,4 milioane de euro, având o cotă de piață de 16 %.

În domeniul curieratului, datorită slăbiciunii sistemului național de poștă, cauzat de întârzierile de livrare și de costurile ridicate, raportate la calitatea serviciilor, cota de piață a Companiei Naționale de Poștă a avut de suferit, ajungând la doar 5 % în anul 2009. În schimb, companiile private, beneficiind de un management eficient și de un personal dinamic, au câștigat teren. Astfel, cota cea mai mare din “felia” curieratului la nivelul anului 2009 a revenit companiei Fan-Courier, care cu ajutorul a doar 2.200 de angajați a ajuns să aibă un profit raportat de peste 7,3 milioane de euro, față de pierderile totale de 45 milioane de euro înregistrate de Compania Națională de Poștă.

Analizând cei 21 de ani scurși, observăm că niciodată problema instituțiilor publice nu a fost tratată corect. Întreaga “strategie” aplicată de toate regimurile politice a urmat o direcție eronată, încercând să eficientizeze instituțiile statului, de “sus”, pornind de la nivel central, către nivelul județean, de “jos”. Din păcate, această modalitate de abordare, de sus în jos, nu optimizează nivelul local, evidențiind o restructurare “pe hârtie” la nivel regional. Prin urmare, nu s-a mizat  pe o eficientizare completă, iar regimurile politice care s-au succedat au reformat în continuu aceste structuri. Din păcate, nu putem discuta de o descentralizare reală, ancorată în realitate, ci doar de reorganizări și relocări de sedii regionale în funcție de apartenența politică.

În concluzie, observăm că politica de descentralizare nu are efectele scontate, cel puțin pentru mediul public. În timp ce instituțiile publice copiază caroiajele regiunilor de dezvoltare (inserându-se complet sau parțial), instituțiile private se dovedesc mult mai flexibile, limitele de județe chiar și de regiuni dovedindu-se permeabile, ușor de depășit în încercarea de maximizare a profitului.

Rămâne de văzut dacă mediul public va asculta de poveștile (de succes) ale antreprenorilor și ale managerilor companiilor private în vederea eficientizării și deservirii populației cu servicii publice.

Sursă: lucrarea de doctorat “Regiunile de dezvoltare în România europeană. Între deziderat politic și realitate teritorială” susținută în ședință publică pe data de 23.09.2011 la Universitatea “Al.I.Cuza” din Iași.




Etichetele atasate acestui articol: , ,