Reforma administrativă în România: Inventing Government?

Autor: Călin Hințea | Categoria: Administraţie
Articol disponibil şi în: Engleză 07-11-2010

Reforma administrativă sună bine. Cine poate să se ridice și să spună „nu avem nevoie de reformă, administrația publică funcționează excelent”? Foarte puțini, în general, extrem de puțini în România. Până aici totul e clar și simplu.

De la acest moment apar însă dilemele majore pe care le-a sintetizat foarte bine, fără să-și dea seama, probabil, un cunoscut fotbalist român care a spus: Nu ştiu câte goluri ar trebui să marcăm ca să eliminăm echipa adversă. Cât mai multe ar fi suficiente. Reforma administrativă nu a fost niciodată genul de reforma cerută de mulțimi de oameni; este greu de conceput o mișcare populară de succes care mobilizează în piețe sute de mii de cetățeni care cer reforma administrației. Imaginați-vă pancarte agitate de manifestanți indignați pe care scrie: NU PPBS! (Planning Programming Budgeting Systems), DA SWOT! (Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats). În cel mai bun caz cetățenii pot fi nemulțumiți de manifestări particulare ale proastei funcționări a administrației: întârzieri, exces de proceduri birocratice, comunicare deficitară.

Toate teoriile legate de reforma administrativă consideră că aceasta este condiţionată de voința politică și de acțiunea elitelor politice. Problema principală este legată în România nu atât de scuza comodă a lipsei sprijinului politic cât de capacitatea de definire a ceea ce înseamnă sprijinul politic (susținere parlamentară pe anumite documente și inițiative legislative? sprijinul politic și mediatic pentru promotorii reformei? asimilarea în propriile programe politice ale propunerilor de reformă?) și de modul în care sunt selectate temele relevante de către partidele politice (pe baza unor studii empirice? utilizînd expertiza academică? utilizând teme fundamentate de către think-thank-uri?).

În România reforma administrației este o temă des utilizată în ultimii 20 de ani: de la începuturile romantice ale anilor 90, când era, în buna tradiție est-europeană, asimilată exclusiv schimbării legislației, la momentul actual, când utilizăm abordări mai „trendy” gen politici publice și management de proiect. Reforma administrativă înseamnă un demers nobil, dar neclar pentru foarte mulți jucători ai spațiului public; recent, un cunoscut jurnalist declara : ”mai lăsați-mă, domnule, cu descentralizarea! Până nu facem reforma administrației e imposibil să facem descentralizare!”.  Această abordare exemplifică perfect nivelul de confuzie conceptuală în ceea ce privește reforma.

Ne vom referi în acest articol la două probleme majore: sprijinul politic pentru reforma administrației și agenda reformei.

Sprijinul politic este prezent la nivel declarativ în cazul tuturor partidelor. Mai mult, ele utilizează și o marotă dragă multor politicieni: un document programatic la care să adere toate partidele într-o mare reuniune colegială („și care să spună odată, domnule, clar, ce trebuie să facem”). Aici apar însă dificultăți serioase: e greu „să spui clar” cum se reformează un sistem administrativ, cum construiesc partidele consensul pe o scenă politica în care dialogul este o excentricitate și, mai ales, ce facem cu implementarea (să ne uitam numai la exemplul pactului pentru educație în care, după semnare, fiecare vede ce vrea, dar obligatoriu, altceva decât ceilalți „parteneri”).

Logic ar fi ca partidele să propună alternative la marile probleme administrative și să-și asume politic, pe baza unei majorități, aplicarea lor. Însăși ideea în care toată lumea are aceeași viziune generală și particulară de reformă administrativă este naivă și chiar amuzantă. Un exemplu bun ar fi regionalizarea. Aici trebuie luate o serie de decizii, în funcție de doctrina administrativă preferată: care sunt criteriile pe baza cărora se trasează teritorial regiunile; sunt ele un nivel administrativ distinct; în ce măsură păstram aceleași atribuții la nivelul consiliilor județene și consiliilor locale sau transferăm unele înspre regiuni. Acordul politic este însă posibil și necesar pe decizii punctuale foarte importante pentru succesul reformei – cum ar  fi nivelul până la care se acceptă politizarea funcției publice. Decizia politică poate fi bazată aici pe un raport independent care să propună mai multe alternative (cu analize cost beneficii incluse) asupra cărora să se concentreze, în cunoștință de cauză, reprezentantii partidelor.

Ajungem, așadar, la agenda reformelor – care sunt marile teme pe care partidele politice își construiesc perspective proprii? În mod tradițional vorbim cam de aceleași lucruri de 20 de ani: un corp profesionist de funcționari publici, descentralizare, reforma finanțelor publice. Să amintim și temele populist-inocente de genul: „eliminarea birocrației” sau „eliminarea corupției”. Programele partidelor politice sunt foarte timide în a trata serios chiar și aceste teme tradiționale; dacă doriți să faceți o analiză academică serioasă a reformei administrative în România și sperați să vedeți documente programatice care se confruntă serios la nivelul perspectivelor asupra reformei, ar trebui sa fiți rezervați. E foarte greu să înțelegi în ce măsură schimbarea propusă de unii este diferită de a celorlalți, tocmai datorită nivelului (voit) general de exprimare. Există și alte teme „emergente” care apar rar sau deloc (capacitatea de evaluare, planificarea strategică, măsurarea performanțelor, analiza politicilor publice).

Esențială este apariția unui hibrid de perspectivă integrantă a diferitelor masuri într-un efort coerent de schimbare a sistemului administrativ. Mai mult decât atât, există întrebări suplimentare și punctuale la care trebuie să răspundem. Cum putem face un salt spectaculos de la un sistem administrativ în bună măsura pre-birocratic (apropo de dorința a „elimina birocrația”) la un sistem post-birocratic de tip NPM (New Public Management)? Avem această capacitate? În ce măsură un guvern care vrea într-adevăr să schimbe esențial datele problemei va avea sprijinul politic necesar (la nivelul acțiunilor concrete și nu la nivel pur declarativ)? Efectele reformei administrației se văd pe termen lung, iar aleșii sunt foarte reticenți în a accepta rezultate pozitive într-un viitor îndepărtat. În lipsa presiunii externe (care în perioada de pre-aderare a fost principalul motor de schimbare), mai sunt partidele politice capabile și dispuse să joace cu adevărat rolul reformist (voință și know how)? Care ar fi câștigul lor?

Cine implementează reforma administrației? Daca e vorba doar de tradiția locală a unei „minorități luminate”, școlite în afară, care încearcă „de la centru” să introducă reforme și concepte de neînțeles pentru marea masă a politicienilor și funcționarilor, blocajele nu vor întârzia să apară. Pe de altă parte, dacă cerem administrației să înțeleagă nevoia de schimbare și să se auto-reformeze, putem aștepta liniștiți la locurile noastre.

 

Cogitus va iniția o serie de analize privind problemele structurale ale reformei administrației în România.

Etichetele atasate acestui articol:, ,

Comentarii (1)

  1. j spune:

    cum stau cei din jurul nostru? poate veniti si cu o analiza comparativa…
    spor

» » tipareste acest articol

Reforma administrativă în România: Inventing Government?

Autor: Călin Hințea | Categoria: Administraţie

Reforma administrativă sună bine. Cine poate să se ridice și să spună „nu avem nevoie de reformă, administrația publică funcționează excelent”? Foarte puțini, în general, extrem de puțini în România. Până aici totul e clar și simplu.

De la acest moment apar însă dilemele majore pe care le-a sintetizat foarte bine, fără să-și dea seama, probabil, un cunoscut fotbalist român care a spus: Nu ştiu câte goluri ar trebui să marcăm ca să eliminăm echipa adversă. Cât mai multe ar fi suficiente. Reforma administrativă nu a fost niciodată genul de reforma cerută de mulțimi de oameni; este greu de conceput o mișcare populară de succes care mobilizează în piețe sute de mii de cetățeni care cer reforma administrației. Imaginați-vă pancarte agitate de manifestanți indignați pe care scrie: NU PPBS! (Planning Programming Budgeting Systems), DA SWOT! (Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats). În cel mai bun caz cetățenii pot fi nemulțumiți de manifestări particulare ale proastei funcționări a administrației: întârzieri, exces de proceduri birocratice, comunicare deficitară.

Toate teoriile legate de reforma administrativă consideră că aceasta este condiţionată de voința politică și de acțiunea elitelor politice. Problema principală este legată în România nu atât de scuza comodă a lipsei sprijinului politic cât de capacitatea de definire a ceea ce înseamnă sprijinul politic (susținere parlamentară pe anumite documente și inițiative legislative? sprijinul politic și mediatic pentru promotorii reformei? asimilarea în propriile programe politice ale propunerilor de reformă?) și de modul în care sunt selectate temele relevante de către partidele politice (pe baza unor studii empirice? utilizînd expertiza academică? utilizând teme fundamentate de către think-thank-uri?).

În România reforma administrației este o temă des utilizată în ultimii 20 de ani: de la începuturile romantice ale anilor 90, când era, în buna tradiție est-europeană, asimilată exclusiv schimbării legislației, la momentul actual, când utilizăm abordări mai „trendy” gen politici publice și management de proiect. Reforma administrativă înseamnă un demers nobil, dar neclar pentru foarte mulți jucători ai spațiului public; recent, un cunoscut jurnalist declara : ”mai lăsați-mă, domnule, cu descentralizarea! Până nu facem reforma administrației e imposibil să facem descentralizare!”.  Această abordare exemplifică perfect nivelul de confuzie conceptuală în ceea ce privește reforma.

Ne vom referi în acest articol la două probleme majore: sprijinul politic pentru reforma administrației și agenda reformei.

Sprijinul politic este prezent la nivel declarativ în cazul tuturor partidelor. Mai mult, ele utilizează și o marotă dragă multor politicieni: un document programatic la care să adere toate partidele într-o mare reuniune colegială („și care să spună odată, domnule, clar, ce trebuie să facem”). Aici apar însă dificultăți serioase: e greu „să spui clar” cum se reformează un sistem administrativ, cum construiesc partidele consensul pe o scenă politica în care dialogul este o excentricitate și, mai ales, ce facem cu implementarea (să ne uitam numai la exemplul pactului pentru educație în care, după semnare, fiecare vede ce vrea, dar obligatoriu, altceva decât ceilalți „parteneri”).

Logic ar fi ca partidele să propună alternative la marile probleme administrative și să-și asume politic, pe baza unei majorități, aplicarea lor. Însăși ideea în care toată lumea are aceeași viziune generală și particulară de reformă administrativă este naivă și chiar amuzantă. Un exemplu bun ar fi regionalizarea. Aici trebuie luate o serie de decizii, în funcție de doctrina administrativă preferată: care sunt criteriile pe baza cărora se trasează teritorial regiunile; sunt ele un nivel administrativ distinct; în ce măsură păstram aceleași atribuții la nivelul consiliilor județene și consiliilor locale sau transferăm unele înspre regiuni. Acordul politic este însă posibil și necesar pe decizii punctuale foarte importante pentru succesul reformei – cum ar  fi nivelul până la care se acceptă politizarea funcției publice. Decizia politică poate fi bazată aici pe un raport independent care să propună mai multe alternative (cu analize cost beneficii incluse) asupra cărora să se concentreze, în cunoștință de cauză, reprezentantii partidelor.

Ajungem, așadar, la agenda reformelor – care sunt marile teme pe care partidele politice își construiesc perspective proprii? În mod tradițional vorbim cam de aceleași lucruri de 20 de ani: un corp profesionist de funcționari publici, descentralizare, reforma finanțelor publice. Să amintim și temele populist-inocente de genul: „eliminarea birocrației” sau „eliminarea corupției”. Programele partidelor politice sunt foarte timide în a trata serios chiar și aceste teme tradiționale; dacă doriți să faceți o analiză academică serioasă a reformei administrative în România și sperați să vedeți documente programatice care se confruntă serios la nivelul perspectivelor asupra reformei, ar trebui sa fiți rezervați. E foarte greu să înțelegi în ce măsură schimbarea propusă de unii este diferită de a celorlalți, tocmai datorită nivelului (voit) general de exprimare. Există și alte teme „emergente” care apar rar sau deloc (capacitatea de evaluare, planificarea strategică, măsurarea performanțelor, analiza politicilor publice).

Esențială este apariția unui hibrid de perspectivă integrantă a diferitelor masuri într-un efort coerent de schimbare a sistemului administrativ. Mai mult decât atât, există întrebări suplimentare și punctuale la care trebuie să răspundem. Cum putem face un salt spectaculos de la un sistem administrativ în bună măsura pre-birocratic (apropo de dorința a „elimina birocrația”) la un sistem post-birocratic de tip NPM (New Public Management)? Avem această capacitate? În ce măsură un guvern care vrea într-adevăr să schimbe esențial datele problemei va avea sprijinul politic necesar (la nivelul acțiunilor concrete și nu la nivel pur declarativ)? Efectele reformei administrației se văd pe termen lung, iar aleșii sunt foarte reticenți în a accepta rezultate pozitive într-un viitor îndepărtat. În lipsa presiunii externe (care în perioada de pre-aderare a fost principalul motor de schimbare), mai sunt partidele politice capabile și dispuse să joace cu adevărat rolul reformist (voință și know how)? Care ar fi câștigul lor?

Cine implementează reforma administrației? Daca e vorba doar de tradiția locală a unei „minorități luminate”, școlite în afară, care încearcă „de la centru” să introducă reforme și concepte de neînțeles pentru marea masă a politicienilor și funcționarilor, blocajele nu vor întârzia să apară. Pe de altă parte, dacă cerem administrației să înțeleagă nevoia de schimbare și să se auto-reformeze, putem aștepta liniștiți la locurile noastre.

 

Cogitus va iniția o serie de analize privind problemele structurale ale reformei administrației în România.




Etichetele atasate acestui articol: , ,