Depolitizarea administrației publice în România

Un vis ce (nu) poate deveni realitate

Autor: Călin Hințea | Categoria: Administraţie
29-03-2011

“A mai existat politizare în România, dar acest guvern a depășit orice limită. Politizarea trebuie să dispară”. Acesta este discursul  by the book al partidelor de opoziție din România. Odată cu accesul la guvernare, discursul se modifică încet înspre: “Nu e chiar atât de rău, adversarii politici exagerează”. La urma urmei e doar o problemă de perspectivă.

Politizarea funcției publice a reprezentat un subiect sensibil în orice sistem administrativ modern. W. Wilson spunea în vestitul său eseu din 1886, The Study of Public Administration: „Administration lies outside the proper sphere of politics. Administrative questions are not political questions”. Se poate considera că în acest caz particular, politica a avut un rol benefic: dacă dl. Wilson, profesorul de administrație publică de la Princeton, nu devenea președintele SUA, poate că studiul său ar fi rămas închis în vreo bibliotecă fără a mai avea impact asupra funcționării administrațiilor publice și universităților.

Schimbarea așa-numitului spoil system (schimbarea, generalizată, pe criterii politice a personalului din sectorul public după fiecare rundă de alegeri; denumirea deriva din expresia to the victor belong spoils) cu merit system (ocuparea funcțiilor publice pe criterii de merit) este legată în Statele Unite de Pendleton Civil Service Reform Act (1883). De fapt, acest act a reprezentat doar începutul depolitizării pentru că se aplica numai sistemului federal (și nu la nivelul statelor federale și administrației locale, unde politizarea era foarte puternică), însă a marcat un punct de cotitura în ceea ce privește efortul de separare a funcțiilor politice de cele administrative în Statele Unite. Interesant este că și în acest caz reforma administrativă a fost legată de o tragedie/ criză, mai exact asasinarea în 1881 a președintelui Garfield de către o persoană decepționată de ne-ocuparea unei funcții publice (în sistemul public.)

Structurarea unui corp puternic și imparțial de funcționari publici a reprezentat un indicator de reformă administrativă pentru toate țările Central și Est Europene; rezultatele nu sunt însă nici pe departe spectaculoase. Chiar dacă legislația în domeniu a fost adoptată cam peste tot (Estonia în 1995, Polonia în 1998, România, Bulgaria, Albania, Lituania în 1999 etc.), ea a reprezentat, așa cum observă Verjeijen , mai mult un scop în sine decât începutul unei reforme serioase. Dincolo de legi și statute ale funcționarului public, o politică coerentă în ceea ce privește funcția publică a fost dificil de articulat.

Încercarea de a depolitiza administrația publică din România nu poate fi făcută în lipsa analizei mediului politic din ultimii 20 de ani. Programele partidelor în acest domeniu au fost și sunt blocate la nivelul unor generalități precum „crearea unui corp profesionist de funcționari publici”. Principala presiune de schimbare a fost (din nou) cea externă, de unde și lipsa de asumare a strategiilor de către politicieni. Analizele și inițiativele parlamentare în domeniu sunt inexistente. Parlamentul este în ultimii 10 ani, indiferent de compoziția puterii, un inițiator “lent” de legi (acest lucru se datorează și inerției sale în ceea ce privește construcția unor structuri interne de analiză și evaluare):

Sursa: Cogitus

O altă problemă se leagă de sfera de aplicare a măsurilor anti-politizare. Proporția funcționarilor publici în totalul personalului bugetar din România este mică (130.469 de persoane dintr-un total de 1.136.081 de angajați în sectorul bugetar) La cine se referă măsurile de depolitizare? La totalitatea angajaților publici sau doar la cei cu statut de funcționar public? Dacă se aplică doar funcționarilor, ce proporție ar trebui să dețină aceștia în totalul bugetarilor? Să nu uităm și faptul că marile probleme ale sistemelor administrative central și  est europene (abordarea legalistă a reformei și lipsa capacităților de implementare) se manifestă puternic și în acest domeniu: legislaţia nu e rea, dar aplicarea ei este deficitară.

O altă caracteristică a mediului românesc în ceea ce privește depolitizarea este numărul mic de studii empirice în domeniu. În timp ce în Europa Centrală și de Est avem acces la un număr rezonabil de studii, în România discuția se poartă la un nivel interesat exclusiv de marcarea unor puncte politice.

Politizarea nu se manifestă la fel și cu aceeași intensitate în întreg sistemul administrativ. Care sunt zonele cele mai expuse politizării?

  1. Administrația centrală (în principal ministere și agenții) și companiile de stat
  2. Instituțiile deconcentrate (acesta fiind probabil mediul cel mai favorabil de exercitare a influenței politice)
  3. Administrația publică locală.

În mod evident, politicile publice de depolitizare trebuie particularizate în funcție de nivel și specificitate:

Administrația publică centralăInstituțiile deconcentrateAdministrația publică locală
Măsuri• limitarea numărului posturilor politice• descentralizare (scăderea numărului instituțiilor deconcentrate și a influenței acestora)
• limitarea numărului funcțiilor politice
• limitarea funcțiilor politice
• creşterea presiunii cetățenilor pentru performanță (aceasta se manifestă mult mai puternic local și reprezintă un input serios pentru aleșii locali să recruteze personal competent)

O reformă serioasă în ceea ce privește politizarea este legată în mod esențial de capacitatea partidelor politice din România de a se comporta rațional. Ea ar presupune, între altele:

–  Un acord politic asumat de partidele parlamentare în ceea ce privește nivelul la care se oprește funcția politică în administrația publică centrală și locală. Șansele acestui tip de acord sunt moderate atât la nivel de semnare a unui document comun, dar mai ales în ceea ce privește implementarea (vezi exemplul negativ al pactului pe educație).

–  Decizia politică trebuie luată pe baza unui studiu empiric realizat de o entitate independentă de experți care să furnizeze cel puțin 3 alternative (cu analize cost-beneficii) în ceea ce privește nivelul acceptat al politizării la nivel central și local. Așteptările conform cărora se poate implementa un model ideal al depolitizării, în care nivelul politic se oprește la nivel de secretar de stat sunt mult prea entuziaste.

–  Odată identificat nivelul funcțiilor politice, trebuie reglementată ocuparea acestora în termeni de pregătire profesională. Cei ce le ocupă (și nu ne referim aici la cabinetele demnitarului) pot fi obligați să urmeze cursuri de scurtă durată care să le ofere un nivel minim de abilități și cunoștințe în domeniul administrației publice. Și problema prefecților poate fi rezolvată în același registru: ei ar fi selectați dintr-un corp de experți cu preferințe politice, dar cu o bază comună de pregătire în ceea ce privește managementul înaltei funcții publice.

În final trebuie să fim atenți ce ne dorim în ceea ce privește forța corpului funcționarilor publici și relația acestuia cu politica. Într-un cunoscut studiu referitor la reforma noului management public în Europa, Kickert a observat că, în cazul Franței, reforma a fost dificilă în mod particular datorită „grand corps” ale funcționarilor publici care, pe baza  legăturilor speciale cu politicienii (numărul absolvenților de ENA în rândul politicienilor francezi de vârf, inclusiv președinți, este semnificativ), au reușit practic să blocheze schimbarea. În lipsa controlului politic, birocrația poate deveni un decident fără legitimitate, dar prea puternic pentru a mai putea fi oprit.

Etichetele atasate acestui articol:, ,

Comentarii (2)

  1. Cosmin spune:

    Un articol extrem de interesant. In opinia mea, realitatea politizarii excesive a administratiei publice nu trebuie nici sa ne lase indiferenti dar nici sa ne dezarmeze. Asa cum o birocratie puternic dezvoltata se reformeaza greu, politizarea agresiva a structurilor administrative nu va fi usor de atenuat (caci de stopat nu pote fi vorba). Unii politicieni care detin puterea nu stiu sa o gestioneze ci se imbata cu ea (bancul preferat al multor primari – unul de prost gust fara indoiala – e ca primarul poate fi Dumnezeu dar Dumnezeu nu poate fi primar). Discutii politicianiste gen pact impotriva politizarii, prin stabilirea numarului si nivelului de functii si demnitati publice pana la care se va face ocuparea acestora pe criterii politice sunt vorbe in vant. Pactele sunt efemere (vezi pactul pentru educatie) si nu au efectele scontate. Avem LEGI – de ex. Statutul functionarului public care trebuie doar respectat, nu siluit cu o nonsalanta de invidiat; Legea institutiei prefectului, cu prefect chipurile apolitic dar e cea mai politizata inalta functie publica, etc.- care desi sunt in vigoare sunt ignorate ori de cate ori exista acest interes. Ar fi multe de spus. Concluziv, cred ca un astfel de subiect ar trebui sa fie abordat pe multiple planuri – academic, structuri administrative, mediu asociativ, societate civila, si poate ar fi interesant un proiect cu finantare europeana pe aceasta tema. Mediul universitar are autoritatea stiintifica si morala sa gireze un astfel de proiect. Sau putem sa nu facem nimic…. si asta e o optiune.

    • Profiroiu spune:

      Foarte interesant!Multe din ideile expuse pot fi supuse dezbaterii publice.Decidentii politici au nevoie de oameni performanti din punct de vedere profesional, capabili sa implementeze diverse politici publice, sa vina cu solutii pertinente, sa fie inovativi.Din pacate depolitizarea administratiei publice ramane un subiect numai pentru campaniile electorale.Reprezentantii mediul universitar au datoria sa vina cu solutii pragmatice adaptabile stadiului actual de dezvoltare a societatii romanesti.

» » tipareste acest articol

Depolitizarea administrației publice în România | Un vis ce (nu) poate deveni realitate

Autor: Călin Hințea | Categoria: Administraţie

“A mai existat politizare în România, dar acest guvern a depășit orice limită. Politizarea trebuie să dispară”. Acesta este discursul  by the book al partidelor de opoziție din România. Odată cu accesul la guvernare, discursul se modifică încet înspre: “Nu e chiar atât de rău, adversarii politici exagerează”. La urma urmei e doar o problemă de perspectivă.

Politizarea funcției publice a reprezentat un subiect sensibil în orice sistem administrativ modern. W. Wilson spunea în vestitul său eseu din 1886, The Study of Public Administration: „Administration lies outside the proper sphere of politics. Administrative questions are not political questions”. Se poate considera că în acest caz particular, politica a avut un rol benefic: dacă dl. Wilson, profesorul de administrație publică de la Princeton, nu devenea președintele SUA, poate că studiul său ar fi rămas închis în vreo bibliotecă fără a mai avea impact asupra funcționării administrațiilor publice și universităților.

Schimbarea așa-numitului spoil system (schimbarea, generalizată, pe criterii politice a personalului din sectorul public după fiecare rundă de alegeri; denumirea deriva din expresia to the victor belong spoils) cu merit system (ocuparea funcțiilor publice pe criterii de merit) este legată în Statele Unite de Pendleton Civil Service Reform Act (1883). De fapt, acest act a reprezentat doar începutul depolitizării pentru că se aplica numai sistemului federal (și nu la nivelul statelor federale și administrației locale, unde politizarea era foarte puternică), însă a marcat un punct de cotitura în ceea ce privește efortul de separare a funcțiilor politice de cele administrative în Statele Unite. Interesant este că și în acest caz reforma administrativă a fost legată de o tragedie/ criză, mai exact asasinarea în 1881 a președintelui Garfield de către o persoană decepționată de ne-ocuparea unei funcții publice (în sistemul public.)

Structurarea unui corp puternic și imparțial de funcționari publici a reprezentat un indicator de reformă administrativă pentru toate țările Central și Est Europene; rezultatele nu sunt însă nici pe departe spectaculoase. Chiar dacă legislația în domeniu a fost adoptată cam peste tot (Estonia în 1995, Polonia în 1998, România, Bulgaria, Albania, Lituania în 1999 etc.), ea a reprezentat, așa cum observă Verjeijen , mai mult un scop în sine decât începutul unei reforme serioase. Dincolo de legi și statute ale funcționarului public, o politică coerentă în ceea ce privește funcția publică a fost dificil de articulat.

Încercarea de a depolitiza administrația publică din România nu poate fi făcută în lipsa analizei mediului politic din ultimii 20 de ani. Programele partidelor în acest domeniu au fost și sunt blocate la nivelul unor generalități precum „crearea unui corp profesionist de funcționari publici”. Principala presiune de schimbare a fost (din nou) cea externă, de unde și lipsa de asumare a strategiilor de către politicieni. Analizele și inițiativele parlamentare în domeniu sunt inexistente. Parlamentul este în ultimii 10 ani, indiferent de compoziția puterii, un inițiator “lent” de legi (acest lucru se datorează și inerției sale în ceea ce privește construcția unor structuri interne de analiză și evaluare):

Sursa: Cogitus

O altă problemă se leagă de sfera de aplicare a măsurilor anti-politizare. Proporția funcționarilor publici în totalul personalului bugetar din România este mică (130.469 de persoane dintr-un total de 1.136.081 de angajați în sectorul bugetar) La cine se referă măsurile de depolitizare? La totalitatea angajaților publici sau doar la cei cu statut de funcționar public? Dacă se aplică doar funcționarilor, ce proporție ar trebui să dețină aceștia în totalul bugetarilor? Să nu uităm și faptul că marile probleme ale sistemelor administrative central și  est europene (abordarea legalistă a reformei și lipsa capacităților de implementare) se manifestă puternic și în acest domeniu: legislaţia nu e rea, dar aplicarea ei este deficitară.

O altă caracteristică a mediului românesc în ceea ce privește depolitizarea este numărul mic de studii empirice în domeniu. În timp ce în Europa Centrală și de Est avem acces la un număr rezonabil de studii, în România discuția se poartă la un nivel interesat exclusiv de marcarea unor puncte politice.

Politizarea nu se manifestă la fel și cu aceeași intensitate în întreg sistemul administrativ. Care sunt zonele cele mai expuse politizării?

  1. Administrația centrală (în principal ministere și agenții) și companiile de stat
  2. Instituțiile deconcentrate (acesta fiind probabil mediul cel mai favorabil de exercitare a influenței politice)
  3. Administrația publică locală.

În mod evident, politicile publice de depolitizare trebuie particularizate în funcție de nivel și specificitate:

Administrația publică centralăInstituțiile deconcentrateAdministrația publică locală
Măsuri• limitarea numărului posturilor politice• descentralizare (scăderea numărului instituțiilor deconcentrate și a influenței acestora)
• limitarea numărului funcțiilor politice
• limitarea funcțiilor politice
• creşterea presiunii cetățenilor pentru performanță (aceasta se manifestă mult mai puternic local și reprezintă un input serios pentru aleșii locali să recruteze personal competent)

O reformă serioasă în ceea ce privește politizarea este legată în mod esențial de capacitatea partidelor politice din România de a se comporta rațional. Ea ar presupune, între altele:

–  Un acord politic asumat de partidele parlamentare în ceea ce privește nivelul la care se oprește funcția politică în administrația publică centrală și locală. Șansele acestui tip de acord sunt moderate atât la nivel de semnare a unui document comun, dar mai ales în ceea ce privește implementarea (vezi exemplul negativ al pactului pe educație).

–  Decizia politică trebuie luată pe baza unui studiu empiric realizat de o entitate independentă de experți care să furnizeze cel puțin 3 alternative (cu analize cost-beneficii) în ceea ce privește nivelul acceptat al politizării la nivel central și local. Așteptările conform cărora se poate implementa un model ideal al depolitizării, în care nivelul politic se oprește la nivel de secretar de stat sunt mult prea entuziaste.

–  Odată identificat nivelul funcțiilor politice, trebuie reglementată ocuparea acestora în termeni de pregătire profesională. Cei ce le ocupă (și nu ne referim aici la cabinetele demnitarului) pot fi obligați să urmeze cursuri de scurtă durată care să le ofere un nivel minim de abilități și cunoștințe în domeniul administrației publice. Și problema prefecților poate fi rezolvată în același registru: ei ar fi selectați dintr-un corp de experți cu preferințe politice, dar cu o bază comună de pregătire în ceea ce privește managementul înaltei funcții publice.

În final trebuie să fim atenți ce ne dorim în ceea ce privește forța corpului funcționarilor publici și relația acestuia cu politica. Într-un cunoscut studiu referitor la reforma noului management public în Europa, Kickert a observat că, în cazul Franței, reforma a fost dificilă în mod particular datorită „grand corps” ale funcționarilor publici care, pe baza  legăturilor speciale cu politicienii (numărul absolvenților de ENA în rândul politicienilor francezi de vârf, inclusiv președinți, este semnificativ), au reușit practic să blocheze schimbarea. În lipsa controlului politic, birocrația poate deveni un decident fără legitimitate, dar prea puternic pentru a mai putea fi oprit.




Etichetele atasate acestui articol: , ,